1 引言
英国是工业革命的发源地，是当今世界发达国家之一。无论是在北约还是在欧盟，英国都扮演着重要角色。英国的武装力量及其武器装备采办的规模当然不能与美国同日而语，但其武器装备的研制生产能力也是不容忽视的，而且在武器装备采办管理方面，英国的做法亦有其独特之处，所以有必要加以介绍。
2 英国的军事组织机构
为便于读者更深入地了解英国的武器装备采办制度，有必要将这项制度放在一个更宽广的背景之下介绍，这个背景就是整个英国军事组织机构。
英国军队分3个军种召募军人，入伍军人在其整个军队生涯中始终隶属于所在军种。国防部只是一个协调机关，主要依赖三军进行管理。
国防会议
国防会议是英国特有的军事领导机构，由国防大臣、总参谋长、国防部首席科学顾问、国防采购局局长等13 名军队核心领导组成。法律赋予国防会议多项权力，负责整个国家防御。国防会议由国防大臣领导，议会为其拨款，用于国家防务。在国防会议之下，分设海、陆、空三军执行委员会，拥有许多法定权力管理本军种及其人员。
国防部的职能
国防部保证国防大臣行使其职权，有以下3 项职能：
作为一个内阁部提出各项防务政策，指导防务政策实施，参与政府一般政策的制定，支持政府大臣向议会负责。
● 与最高级别军事司令部共同向政府提出军事方面的建议，为下属司令部确定战略方向。
● 为武装部队采办装备。
英国军事组织在整个国家政府机构中的位置及国防部自身的组织机构见图1。
由以上介绍可以看出两个基本问题，一是英国对武器装备采办极为重视，由国防部两名国防大臣之一专门负责；二是在国防部内设有常设机构——国防采购局，专门管理武器装备采办工作。
3 英国武器装备采办政策
英国在上世纪末叶也开始进行武器装备采办改革，改革的宗旨是：“缩短采办周期、降低采办费用、提高装备性能、加强国防能力”。根据这一指导思想，提出了如下几项采办政策：
● 树立系统全寿命观念；
● 加强要求管理中的平衡，不一味追求装备的性能，而是强调在性能、费用和进度之间寻求最佳平衡点；
● 建立与工业界的伙伴关系，强调借助民用工业力量，满足军事需求；
● 采用先进的采办技术，如渐进式采办；
● 严格控制采办进度；
● 大力推行项目综合工作组管理方法，将所有相关专家和企业界代表集中起来，统筹解决各种项目管理问题，提高采办项目管理效率和管理水平。
这些政策是英国武器装备采办多年经验的结晶，也反映今后英国武器装备采办的工作思路。
4 英国武器装备采办的组织机构
英国和美国不同，不是建立一条垂直的武器装备采办指挥线，而是在国防部内设立一个常设机构——国防采购局，专职负责集中领导和管理武器装备采办工作。
国防采购局是全英最大的工业品买主，每年为武装部队采购50 亿英磅以上的新系统、设备和初始后勤保障物资。目前共有雇员5 500 人左右，管理着13 000多份合同。国防采购局设局长1 名，局长又称首席执行官，配助手两名。局内设执行委员会，由6 名执委组成，分管各类装备。英国将武器装备分为11 大类（不受陆、海、空军种的限制）。每类建立一个产品综合工作组，并设一名保障主任。
国防采购局组织机构见图2。
发达市场经济国家武器装备采办制度都有一个基本的框架，英国亦不例外。构成这个框架的是三大支柱，即要求形成；规划、计划和预算；采办管理。在美国，这三大支柱称为三大决策支持系统，英国虽未明确提出三大决策支持系统的概念，但其武器装
备采办制度实际也是由这三个基本部分组成的。下
文围绕这三大支柱展开介绍。
共同业务
● 技术服务
● 人力资源管理
● 关键供应商管理和商业政策
● 专家采购服务
● 文秘事务
● 设施和信息技术
● 财务和规划
国防采购局执行委员会
国防采购局局长（首席执行官）
国防采购局副局长（副首席执行官）
6 名执委
1 名非执行委员
产品综合工作组，按11 大类装备对应组建，每类设保障主任
图2 国防采购局组织机构示意图
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5 要求形成
要求即国防需求，是一切武器装备采办之“源”，通过采办改革，英国国防部提出一种新的要求形成方法，即由用户针对某种“作战能力（如空防）”的需要提出要求，而不是拘泥于某一个武器系统。这是一种基于系统族的、全寿命的、逐步发展完善的要求形成过程，它综合考虑形成某种作战能力所需的所有构成因素。英军的武器装备需求首先由三军提出，再在国防部内设置一个称作“作战能力主任”的职位，作为国防部的用户代表，又称“中心用户”，统一提出武器装备采办要求。“作战能力主任”提出的要求形成两份文件：“用户要求书”和“系统要求书”。用户要求书反映用户需求，主要反映用户对作战能力的需求，是一些比较原则的总体要求。系统要求书细化用户的需求，将其转化为系统要求，包括系统的关键性能参数、经费额度估算和项目预期进度等。英国国防部要求这两种文件中的每条要求都要做到“简明、专指、无歧义”，也被称为“条条杠杠式”要求。
6 规划、计划和预算
英国武器装备采办的规划和计划是在用户需求书和国防情报局提供的世界发展态势、英国军事能力缺陷的基础上编制的。分为三种，一种是长期规划，称“30年战略规划”；第二种是中期计划，称“10年装备费用计划”；第三种是短期计划，称“4 年军事行动费用计划”。这三种计划都是逐年滚动制定或修订的。其中后两种计划要在每年4 月加以修订，以“国防部计划”形式发布，是一份内部机密文件。其中提出一系列国防部必需实现的管理目标和性能目标以及完成军事任务所需的兵力水平和装备要求。
此件发至各军种参谋长及高层预算小组，再依据计划项目层层下推，逐级扩展和细化项目预算，英国人称之为预算链，预算链的最底层环节是1 000多位预算编制员，编制各具体采办项目的预算，再沿“预算链”逐级上报汇总，形成各军兵种乃至整个国防部的预算，并根据国家的国防政策，对国防部的预算项目进行平衡和排序，由国防大臣送交财政大臣。财政大臣汇总内阁各部的预算，于每年9月向英国下议院作“一揽子预算”陈述，经过议会辩论，投票通过，则成为国家正式预算，以一套白皮书发布，每个部在其中占一本。国防部拿到的预算白皮书中的预算就是该部在相应财政周期内的经费上限。由此可见英国议会对武器装备的采办费用预算采取的是“一揽子批准”的方式，并不涉及具体的采办项目。
7 采办管理
采办管理是采办制度的第三大支柱，它的任务是将列入国防计划且已得到议会经费支持的采办项目变成具体的武器装备，装备部队形成战斗力。它是采办项目的实施过程，同时也是整个采办制度中最具实质意义的部分。
英国的采办管理模式在基本原则上与美国相同，也是分类管理和分阶段管理模式，但在一些具体做法上，英国有其独特之处。
7.1 分类管理
英国将武器装备采办项目分为三大类，分类依据是项目的总采办费用。项目的审批权由国防部装备审批委员会统一行使。采办总费用不足1亿英镑的项目，由装备审批委员会将其审批权委托给二星级或一星级将官行使；总采办费用在1～4亿英镑之间的项目由国防部装备审批委员会直接审批；总采办费用超过4亿英镑的项目为重大采办项目，由装备审批委员会向国防大臣提出建议。英国的采办项目分类比美国简单，这主要是英国的装备采办规模比美国要小得多，没有必要分得那么细。
7.2 分阶段管理
英国武器装备采办管理的阶段划分见图3。英国将整个采办过程划分为5个阶段，设置两个审查决策点，称“出口”，即美国所称的“里程碑”。下面对各采办阶段及“出口”的主要管理活动作简要介绍。
7.2.1 方案阶段
方案阶段的目标是针对给定任务，选出若干有进一步研究价值的方案。根据应用研究计划和高层使用分析，对方案中使用的有关技术进行考察和验证。由作战能力工作组运用系统工程原理，对各方案在弥补作战能力缺陷方面的作用进行深入评估。装备方案选定后，即组织项目综合工作组，以进行项目寿命费用的初步估算，同时着手起草用户要求书，并附上所选方案清单，以备首次审批时陈述。首次审查又称项目启动出口。
7.2.2 项目启动出口
这是采办过程中的第一个审查决策点，主要活动是审查方案阶段的工作成果，批准项目进入评估阶段，同时批准必要的资源用于评估阶段。
7.2.3 评估阶段
本阶段的目标是选定一个技术方案进行验证，使分系统的技术风险降至可接受水平，实现寿命周期费用、性能和进度的最佳平衡。
7.2.4 主出口
主出口是采办过程中的主要审查点，是决定项目命运的决策点，设在评估阶段结束时。主要活动是审查评估阶段的报批文件，决定项目的一些稳定不变的参数，这些参数包括装备计划投资限额，基本设施、固定资产及相关设备的总费用，服役日期和最终性能要求。在此基础上批准项目进入验证阶段、生产阶段和投入服役。也就是说，在该决策点获得批准的项目就可以一直进行下去，无需再接受审查了。这是英国采办管理的一个独特之处，审查决策点很少，只有两个。
7.2.5 验证阶段
验证阶段实际是全面研制阶段，主要活动是选定一家承包商，与之签订研制工作合同和生产合同。这时整体方案的技术风险水平承包商已经接受。研制活动包括通过物理模型、样机、计算机模型或经过考验的承包商的其他手段进行集成能力验证，并可在外场或人工模拟环境下进行某些使用试验。
7.2.6 生产阶段
制造阶段的活动是完成剩余的全面研制工作和生产任务，交付实际装备。同时由制造商和用户根据验收准则进行产品验收，装备被用户接受就标志着装备进入服役阶段。
7.2.7 服役日期
服役日期指相关司令官获得新装备战斗力的那一天。英国国防部将这一天视为采办项目寿命周期中最重要的里程碑。从这一天起，装备的战斗力就不再只是一种规定，而是已经成为现实。
7.2.8 服役阶段
服役阶段指武器装备部署到各相关部队直至其使用寿命结束。该阶段的主要活动是保障、训练和使用。在整个服役阶段，装备要得到持久有效的保障，始终保持其可用性水平。
7.2.9 退役处理
武器装备的使用寿命终结，即进入退役处理。退役处理活动包括转卖、再生利用或销毁整个装备或其组成部分。英国对装备退役处理提出的要求是高
效率、低成本，并完全符合国家和国际的安全和环境
法规。
退役处理活动完成，整个武器装备采办过程亦
告结束。
7.3 主要管理手段──项目综合工作组
英国在武器装备采办管理中，也采用先进的并行工程原理，以项目综合工作组管理采办项目。这种综合工作组分为两级：一级是高层综合工作组，称“产品综合工作组”，针对一类武器装备设置，英国将武器装备分为11 类，相应设11 个产品综合工作组；另一级是工作级工作组，称“项目综合工作组”，每个采办项目设一个。这里重点介绍项目综合工作组。
项目综合工作组的主要特点是集中综合，集各种核心管理职能于一“组”，如项目管理、商务管理、财务管理、合同管理和后勤管理，形成一种集中综合管理组织形式。
项目综合工作组的任务是在有关权力机构规定的限制条件下，实现采办项目的性能、费用和进度的综合优化。
项目综合工作组在项目的方案阶段组建，始终对项目负责。这种综合工作组的管理方式是目前的一种先进的管理技术，其核心是从传统的以职能为中心的管理模式转变为以项目为中心的管理模式，即由串行管理转变为并行管理。目前，发达国家在武器装备采办管理中已普遍采用这种管理技术。8 英国武器装备采办制度的特点英国武器装备采办的规模相当可观，每年的采办费用都在120亿英镑左右。其采办制度除具备发达市场经济国家的共性外，亦依据本国国情，提出一些个性要求，形成了英国特色，主要有以下三点。
8.1 高度重视国际合作
现代武器装备日益复杂，费用高昂，以英国的国力，不可能“万事不求人”。英国认为，国际合作有多种好处，如推动盟国间的标准化，提高互操作性，
分担研制费用，形成经济规模生产，有效利用各国的资源，有助于集体安全防务战略等等。所以英国非常<重视国际合作，首先是与法国合作，英法两国订有互惠采购协议，使合作研制武器装备制度化。其次是加强与西欧各国的合作，积极参与西欧盟国军备局的活动，大力推动建立欧洲军备局；同时加强与北约盟国的合作。英国规定，外国承包商可以向大多数英国武器装备采办项目投标，可以作为主承包商，也可以作为转包商。
8.2 大力推行渐进式采办
英国对渐进式采办有深刻的研究和独到的见解，认为渐进式采办是一种有计划分步实施的采办策略，首先形成最基本的性能（基线要求），再按计划逐步升级，最终达到所需的性能。
渐进式采办的目的是：
● 分步骤逐渐形成所需的作战能力，从而降低风险，实现军事效能、进度和寿命期总费用的权衡优化；
● 缩短新技术的应用时间，从而保证军事优势和工业竞争力。渐进式采办的优点是：
● 降低风险，如果通过一步到位式方法进行大规模的作战能力改进，会有较大的风险，渐进式采办可以降低这种风险；
● 在系统的研制和服役期间可以随时吸纳新技术；
● 面对技术的飞速发展，诸如软件密集型项目等系统可以按开放式体系结构研制，从而可以最大限度地捕捉新的技术机遇，避免过早确定下某个研制方案，以致交付已过时的装备。
渐进式采办最适合的采办对象是指挥信息系统。英国国防部要求，所有武器装备采办项目都要力争将渐进式采办作为首选采办策略。
8.3 合同种类单一
英国武器装备采办合同的种类比较单一，一般都采用固定价格合同或稳定固定价格合同。固定价格合同规定了稳定的合同价格，没有特殊情况不得变动。英国防部这样做的目的一是由承包商承担风险，二是鼓励承包商最大限度地发挥主观能动性，提高利润率。这是英国防部多年坚持的做法 .